随着城市化的加速发展，向地下要空间，开发利用城市地下空间，提高土地利用效率、扩大城市空间容量已势在必行，同时合理开发利用地下空间也是改善城市生态和居住环境、提高城市综合承载能力、促进城市可持续发展的重要途径。目前上海地下空间开发利用的重点以轨道交通地铁、大型地下商业街、人防工程、高层建筑地下停车库等设施为主，公共服务等设施有待进一步拓展，特别是公共服务中老旧居民小区停车难的问题有待解决。

　　在上海的大量老旧小区中,仍居住着相当部分的市区居民，由于配套设施不完善，小区停车位严重不足，停车日益紧张，侵占绿化、侵占道路、乱停乱放情况严重，甚至出现了行人与车争路，车与小区公共绿化、公共锻炼设施争地的现象，直接影响居民生活质量，已成为上海这一特大城市可持续发展亟待解决的问题。这使得城市地下空间开发利用同步加快发展成为必然，通过加大城市地下空间开发利用，在有条件的老旧居民小区试点规划、建设地下停车库，将能在老旧小区实行人车分离，还路于民，还绿于民。目前地下停车场（库）开发存在的问题主要是：

　　1、土地资源紧缺，停车设施供地难。近年来，上海机动车保有量迅速增长与城市停车设施建设滞后的矛盾十分突出，城市已建老旧居民小区配套车位严重不足，小区建筑密集，缺乏可供停车设施建设的大型公共用地，土地资源短缺、停车设施供地难。

　　2、建设施工环境复杂，施工难度大。由于已建老旧居民区楼房排列密集，公共道路狭小，地下管线密布，无法实现大开挖进行大型地下停车库的建设。同时在居民小区地下修建地下停车场和地下停车库需要在地下穿越楼房基础，搬迁或避开地下管线，施工难度大、风险高，一旦施工不当，容易引起房屋开裂、沉降，地下管线破裂，影响居民的生活。

　　3、开发规划有待完善，综合性、系统性和协调性不足。尽管国家层面出台了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》，但在地方层面，编制完成地下空间综合规划的城市还比较少，上海也仅编制了概念规划或总体规划，更多停留在规模、布局层面，而综合性、系统性和控制性规划尚缺乏。

　　4、缺乏统一管理机制，统筹协调难。当前，地下空间开发建设各自为政，缺少统一的管理。如国内城市地下空间设施的产权主体分属不同的政府部门、工矿企业、部队等单位。在建设过程中，各环节的管理又分属不同的政府管理部门，难以统一监管协调，对地下空间开发构成了很大制约。

　　5、产权制度不完善，投资主体产权不明晰。目前我国法律法规中没有对地下空间的权属进行明确规定，对地下空间权属关系、地下权与地面土地权利的关系、权利主体等尚无具体规定，导致地下空间权利主体不清晰、权属关系不明确、权利边界不确定，影响地下空间开发利用的积极性。

　　近年来，随着我国大力发展地下空间施工新技术、新工艺，在地下停车库施工方面形成预制地下墙施工技术、盖挖法施工技术，以及预制装配式地下机械停车库施工技术等。这些施工技术可针对不同施工条件，已经十分成熟并且成本可控：

　　一是在具备一定的施工场地的老旧小区建造地下停车库，可采用预制地下墙作围护结构，与采用盖挖法施工车库结构相结合的方法。即先在工厂内预制地下连续墙墙体，到施工现场进行拼装，接着通过盖挖法施工地下车库结构顶板，浇筑结构底板，完成地下停车库建造。这种方法具有施工场地占用少、资源节约、环境友好、节省施工成本、对周边影响小等优点。

　　二是在无足够的施工场地的老旧小区，可利用小区周边边角狭小地块，如公共绿地等，建造预制装配式地下机械停车库。预制装配式地下机械停车库库体采用预制装配式构件，施工采用沉井下沉施工技术完成。停车设备采用集车辆平移、升降、360度旋转功能为一体的机械式停车智能装备，实现车辆存取全程自动搬运，无需人员入库，安全便捷。

　　由此可见，在老旧小区建设地下停车库的技术已经可行，下一步要在政策规划上加以完善。为此，建议：

　　1、加强地下空间开发综合规划。坚持规划先行，增强顶层设计，增强统筹性，按照“先规划、后建设”的原则，统筹安排、综合开发、合理利用。地下停车库规划要纳入整个城市的规划中，应结合城市的现状及发展，综合考虑各种因素，满足不同规模的停车需要。地下停车库规划要与地下街、地铁车站、人防工程等地下设施相结合。建议把老旧居民小区地下停车场（库）的建设应纳入规划中，提到议事日程上来。对在建、已批未建或规划的大型公建项目严格按规定配建停车库，在新的居住区要充分利用广场、绿地地下空间建设地下停车场，对有条件的老旧居民区建设地下停车库进行试点尝试。

　　2、建立健全地下空间开发协调、管理机构和体系。应注重和鼓励地下空间开发利用，重视地下空间规划编制，通过政策和规划加以开发引导，借鉴发达国家的经验，在政府各层面明确负责地下空间开发利用的专门机构，负责统筹协调地下空间开发利用的重大事项。同时，加快完善地下空间专门管理部门设置，建立综合协调制度，构建协调利益关系的准则、方法和程序，明确管理职责，坚持公益优先，形成市场推动、专家咨询、部门监管、政府决策的管理体系。

　　3、加快构建地下空间开发利用产权体系，鼓励多元投资开发利用地下空间。完善地下空间开发利用的产权制度，将城市地下空间全面纳入国土资源管理体系，建立地下空间供应制度，将其纳入不动产统一登记范畴。创新管理体制和投资激励政策，遵循“谁投资、谁受益”的原则，营造良好的市场运作环境。鼓励多元投资开发利用地下空间，进一步缓解居民小区停车难的问题。在权衡经济效益、社会效益、环境效益最大化的情况下，积极鼓励和引导民间资本投资建设地下停车库，特别是老旧居民区地下停车库。

　　民建上海市委2020年组织提案